IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 691 del 2004
proposto dal comune di Francavilla di Sicilia (Messina), in persona
del suo sindaco pro tempore, autorizzato ad agire in virtu' di
deliberazione - immediatamente esecutiva - della Giunta comunale
n. 141 del 24 dicembre 2003, ai fini di questo giudizio elettivamente
domiciliato in Catania, via Giacomo Puccini n. 32, presso lo studio
dell'avv. Domenico Arizzi, dei Foro di Messina, che lo rappresenta e
difende.
Contro il Presidente pro tempore della Regione Sicilia, nella
qualita' di Commissario delegato per l'emergenza rifiuti e la tutela
delle acque, giusta nomina dei Ministro dell'interno - delegato al
coordinamento della Protezione civile con d.P.C.m. del 10 novembre
1998 - effettuata con ordinanza n. 2983 del 31 maggio 1999,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, serie
generale, n. 132 dell'8 giugno 1999, rappresentato e difeso ex lege
dalla Avvocatura distrettuale dello Stato di Catania, e nei
confronti:
della Presidenza del Consiglio dei ministri, Dipartimento
della protezione civile, e per essa del Ministro dell'interno pro
tempore cui sono state delegate, giusto d.P.C.m. del 10 novembre
1998, le funzioni di coordinamento della Protezione civile di cui
alla legge 24 febbraio 1992, n. 225, rappresentato e difeso ex lege
dalla Avvocatura distrettuale dello Stato di Catania;
della Tesoreria provinciale dello Stato, sezione di Palermo,
quale soggetto incaricato di raccogliere, sulla contabilita' speciale
n. 2854, i pagamenti a favore dell'ufficio del Commissario delegato,
rappresentata e difesa ex lege dalla Avvocatura distrettuale dello
Stato di Catania;
Per l'annullamento:
dell'Ordinanza commissariale 1° agosto 2003 di
«Determinazione della tariffa di smaltimento dei rifiuti non
pericolosi, in discarica e relative modalita' di attuazione»,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Regione Siciliana n. 47 di
venerdi' 31 ottobre 2003, parte prima, nella parte in cui il
Commissario delegato per la emergenza rifiuti e la tutela delle acque
ha stabilito che (art. 4, comma 1) «I soggetti conferitori di rifiuti
non pericolosi in discariche autorizzate nel territorio della Regione
Siciliana sono tenuti a versare la tariffa, di cui al precedente
art. 1, entro il trentesimo giorno dalla fine di ciascun trimestre le
somme saranno versate nel seguente modo: la quota relativa al
post-mortem, all'Ufficio del Commissario delegato salvo quanto
previsto al successivo art. 7 (art. 4, comma 2) «I pagamenti a favore
dell'ufficio del Commissario delegato saranno effettuati sulla
contabilita' speciale n. 2854 intrattenuta presso la Tesoreria
provinciale dello Stato, sezione di Palermo, ed intestata al
Presidente della Regione Siciliana nella qualita' di Commissario
delegato per l'emergenza rifiuti e la tutela delle acque.»; (art. 8,
comma 1) «Il corrispettivo relativo alla gestione post-mortem delle
singole discariche, determinato in Euro 14,30 per tonnellata, sara'
versato all'ufficio del Commissario delegato per essere utilizzato
per gli interventi di bonifica.»;
dell'Ordinanza commissariale 1° agosto 2003 di
«Determinazione della tariffa di smaltimento dei rifiuti non
pericolosi in discarica e relative modalita' di attuazione»,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Regione Siciliana n. 47 di
venerdi' 31 ottobre 2003, parte prima, nella parte in cui il
Commissario delegato per l'emergenza rifiuti e la tutela delle acque
ha comunque dettato disposizioni che violano i diritti e le
prerogative del comune di Francavilla di Sicilia, Ente territoriale
incaricato della gestione di discarica comprensoriale realizzata nel
territorio del comune medesimo, in c.da Morfia.
di tutti gli atti comunque presupposti, connessi, coordinati
e conseguenti all'Ordinanaza commissariale 1° agosto 2003 sopra
indicata.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'amministrazione
resistente;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore per la pubblica udienza del giorno 9 marzo
2006 il consigliere Vincenzo Salamone;
Uditi i difensori delle parti come da verbale di pubblica
udienza;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.
F a t t o
Con il ricorso si chiede l'annullamento degli atti di cui in
epigrafe e vengono dedotte varie censure.
Si e' costituita in giudizio l'amministrazione resistente che ha
sollevato l'eccezione di incompetenza territoriale di questo
tribunale amministrativo regionale, in conseguenza dell'entrata in
vigore delle norme contenute negli artt. 2-bis, ter e quater della
legge 27 gennaio 2006, n. 21, in favore del Tribunale amministrativo
regionale Lazio, sede di Roma.
Alla pubblica udienza del giorno 9 marzo 2006 la causa e' passata
in decisione.
D i r i t t o
Preliminarmente il Collegio deve darsi carico della incidenza,
nella presente controversia, delle norme contenute nell'art. 3, commi
2-bis, 2-ter e 2-quater del d.l. 30 novembre 2005 n. 245, introdotte
con la legge di conversione del 27 gennaio 2006, n. 21.
Prevede il comma 2-bis di tale art. 3 che «In tutte le situazioni
di emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24
febbraio 1992, n. 225, la competenza di primo grado a conoscere della
legittimita' delle ordinanze adottate e dei consequenziali
provvedimenti commissariali spetta in via esclusiva, anche per
l'emanazione di misure cautelari al Tribunale amministrativo
regionale del Lazio, con sede in Roma».
In definitiva tale recente disposizione di legge introduce una
deroga all'ordinario criterio di riparto della competenza
territoriale dei tribunali amministrativi regionali, dettato dalla
legge 6 dicembre 1971, n. 1034, in favore del Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, prevedendo altresi', un'ipotesi
di competenza funzionale, inderogabile e rilevabile d'ufficio (comma
2-ter).
Pertanto, in forza del regime di competenza introdotto dal
riportato comma 2-bis, applicabile anche ai processi in corso,
secondo quanto espressamente indicato al successivo comma 2-quater,
questo tribunale, nella presente controversia, dovrebbe limitarsi a
dichiarare la propria incompetenza, in favore del Tribunale
amministrativo regionale del Lazio.
Ritiene tuttavia il Collegio che le richiamate disposizioni di
legge non vadano esenti da dubbi di costituzionalita'.
Tali dubbi si pongono in primo luogo con riferimento all'art. 3
della Costituzione, per la disparita' di trattamento che la deroga
alle ordinarie regole di riparto delle competenze comporta, per la
tutela giurisdizionale delle rispettive posizioni giuridiche, tra
soggetti in situazioni eguali (destinatari delle ordinanze adottate
dagli organi governativi o dai commissari delegati, nelle situazioni
di dichiarata emergenza, aventi efficacia limitata al territorio di
una regione, rispetto ai destinatari dei provvedimenti, aventi lo
stesso ambito di efficacia, adottati, in via ordinaria - in genere
dagli organi esponenziali di enti territoriali regionali o sub
regionali).
Invero la disposizione in esame prevede, in tutte le situazioni
di emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1 della legge 24
febbraio 1992, n. 225, l'attribuzione di competenza al Tribunale
amministrativo regionale del Lazio a conoscere della legittimita'
delle ordinanze adottate, nonche' dei provvedimenti dei commissari
che agiscano in virtu' della delega prevista dal successivo comma 4;
e quindi per atti che possono assumere, e normalmente assumono,
un'incidenza limitata a specifici ambiti territoriali.
In definitiva, mentre l'impugnazione di provvedimenti adottati
nell'esercizio delle ordinarie attribuzioni rientra nella competenza
del Tribunale amministrativo regionale regionale del luogo ove i
provvedimenti hanno incidenza (art. 3 della legge n. 1034/1971), ove
sia stata dichiarata la situazione di emergenza ai sensi dell'art. 5,
comma 1 della legge 24 febbraio 1992, n. 225, l'impugnazione dei
provvedimenti volti alla cura dei medesimi interessi, idonei a
produrre le medesime conseguenze, ed eventualmente a comprimere
uguali posizioni soggettive (quale l'autorizzazione prevista
dall'art. 27 del d.lgs. 5 febbraio 1997 n. 22, che viene in rilievo
nella presente controversia, ordinariamente attribuita alla
competenza delle regioni, con la partecipazione procedimentale degli
enti territoriali locali), adottati dagli organi governativi o dai
commissari all'uopo nominati (che peraltro frequentemente coincidono
con le medesime persone fisiche titolari degli uffici a cui spetta in
via ordinaria la cura dell'interesse preso in considerazione),
rientra nella competenza funzionale ed inderogabile del Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, in forza della norma di legge in
esame.
Tale diversita' non appare giustificabile dalla eventuale
maggiore rilevanza dell'interesse sotteso ai provvedimenti adottati
dal governo o dai commissari nominati ai sensi dell'art. 5, comma 4
della legge 24 febbraio 1992, n. 225.
In primo luogo, nel nostro sistema non esiste una distribuzione
di competenza tra i diversi tribunali amministrativi regionali in
dipendenza della maggiore o minore rilevanza dell'interesse sotteso
al provvedimento impugnato; ed ove venisse in ipotesi, introdotta
apparirebbe in contrasto con le disposizioni costituzionali che
pongono su un piano paritario i diversi tribunali amministrativi
regionali, distribuiti su base regionale (art. 125 Cost.).
Ma appare decisiva la considerazione che il rilievo
dell'interesse preso in considerazione non muta a secondo che venga
curato attraverso i normali strumenti ordinamentali, ovvero
attraverso strumenti ed organi extra ordinem, che si vengono a
sovrapporre alle ordinarie competenze e procedure, per ragioni di
particolare urgenza.
Invero le situazioni che giustificano lo stato di emergenza, ai
sensi dell'art. 5, comma 1 della legge 24 febbraio 1992, n. 225, non
si caratterizzano per il particolare rilievo dell'interesse
considerato, ma per l'urgenza di provvedere nei casi «di calamita'
naturali, catastrofi o altri eventi che, per intensita' ed
estensione, debbono essere fronte ggiati con mezzi e poteri
straordinari», e che difficilmente potrebbero essere adeguatamente
affrontati in assenza di agili rimedi, immediatamente efficaci.
E se la straordinarieta' degli eventi che devono essere
fronteggiati giustifica la straordinarieta' dei mezzi e dei poteri di
carattere sostanziale all'uopo previsti, la sottoposizione degli atti
adottati, nell'ambito della rilevata situazione di emergenza, a
peculiari regimi di impugnazione appare del tutto irragionevole e
sembra comportare un'ingiustificata lesione dell'art. 3 della
Costituzione.
Peraltro, che le disposizioni di legge in esame non possano,
neanche in tesi, trovare fondamento in una ipotetica - ma a giudizio
del Collegio inesistente - maggiore rilevanza dell'interesse curato,
e' comprovato dal fatto che il regime derogatorio previsto dal comma
2-bis dell'art. 3 della legge n. 21/2006, quale risulta chiaramente
dalla formulazione letterale della norma, riguarda le ordinanze e gli
atti commissariali adottati nelle situazioni di emergenza dichiarate
ai sensi dell'art. 5, comma 1 della legge 24 febbraio 1992, n. 225,
ma non i provvedimenti che tali situazioni di emergenza dichiarino e
che, ove si riferiscano a situazioni di limitata estensione
territoriale, come sovente accade, continuano a rientrare nella
ordinaria competenza del Tribunale amministrativo regionale della
regione in cui il provvedimento e' destinato ad avere incidenza.
Di tal che, ad esempio, nella fattispecie in esame, mentre il
provvedimento governativo (deliberazione del Consiglio dei ministri e
successivo decreto del Presidente del Consiglio dei ministri: art. 5,
comma 1, legge 24 febbraio 1992, n. 225) concernente la dichiarazione
dello stato di emergenza nell'ambito della Regione Siciliana, nei
settori considerati, ed il conseguente atto di nomina del Commissario
delegato, rimarrebbero suscettibili di impugnativa nell'ordinaria
sede territoriale periferica competente (Tribunale amministrativo
regionale Sicilia), i provvedimenti adottati dall'autorita'
straordinaria per ultimo citata rientrerebbero nella esclusiva
cognizione del Tribunale amministrativo regionale Lazio, sede di
Roma.
L'irragionevolezza del disegno complessivo che ne consegue, oltre
ad elidere qualsiasi possibilita' di individuare valide ragioni a
supporto della deroga introdotta, tali da non portare alla
conclusione che le disposizioni in esame determinano, puramente e
semplicemente, un' ingiustificata disparita' di trattamento, non puo'
non essere autonomamente valutata anche per la lesione al principio
costituzionale di ragionevolezza, che deve presiedere alla redazione
dei testi di legge.
Il Collegio ha ben presente la sentenza della Corte
costituzionale n. 189/1992, con la quale e' stato ritenuto
compatibile con il dettato costituzionale l'art. 4 della legge 12
aprile 1990 n. 74, che attribuisce al Tribunale amministrativo
regionale Lazio la competenza esclusiva sull'impugnazione degli atti
del C.S.M.
Ma in quella circostanza, a giustificazione della deroga alla
ordinaria competenza prevista dalla legge n. 1034/1971, e' stata
posta in rilievo la particolare posizione che il Consiglio superiore
della magistratura occupa nell'ordinamento costituzionale, oltre che
la peculiare funzione svolta dai magistrati ordinari, che li rendono
non assimilabili o comparabili ad altre categorie di pubblici
dipendenti; circostanze del tutto estranee alle vicende per le quali
trova applicazione la norma in esame.
Peraltro non sembra secondario rilevare che il foro previsto per
i pubblici dipendenti dal comma 2 dell'art. 3 della legge
n. 1034/1971, costituisce gia' una deroga, seppur di carattere
generale, alla prioritaria regola prevista dal medesimo comma, che
individua, quale principio cardine della distribuzione di competenza
tra i diversi tribunali amministrativi regionali, l'ambito di
efficacia del provvedimento impugnato.
Da cio' consegue che, in dipendenza del particolare ruolo
costituzionale rivestito dal C.S.M. e della particolare funzione
svolta dai magistrati ordinari, non appare irragionevole che,
rispetto a provvedimenti che hanno efficacia sull'intero territorio
nazionale, il Legislatore ritenga piu' opportuno seguire il criterio
prioritario di distribuzione di competenza tra i diversi Tribunali,
piuttosto che il criterio derogatorio costituito dal foro speciale
per i pubblici dipendenti.
Ma anche tale linea argomentativa sarebbe del tutto
inutilizzabile rispetto alla vicenda in esame, nella quale viene
derogato proprio il criterio principale di distribuzione della
competenza tra i diversi tribunali amministrativi regionali, fondato
sulla incidenza territoriale del provvedimento impugnato.
Invero, la deroga prevista dai commi 2-bis e seguenti dell'art. 3
del d.l. 30 novembre 2005, n. 245, introdotti con la legge di
conversione del 27 gennaio 2006 n. 21, rispetto alle regole generali
di distribuzione della competenza indicate dall'art. 3 della legge
n. 1034/1971, non appare supportata da alcuna plausibile ragione,
dotata di copertura costituzionale, idonea a giustificare la
disparita' di trattamento che indubbiamente si viene ad operare tra
situazioni eguali, con conseguente lesione dei principi desumibili
dall'art. 3 della Costituzione.
Le disposizioni di legge in esame appaiono inoltre in contrasto
con l'art. 24 della Costituzione, in quanto l'attrazione delle
controversie ivi previste alla competenza del Tribunale
amministrativo regionale del Lazio indiscutibilmente comporta un
ingiustificato aggravio organizzativo e di costi a cui devono andare
incontro i soggetti incisi dai provvedimenti adottati dagli organi
governativi e dai commissari, nelle situazioni di emergenza
dichiarate ai sensi dell'articolo 5, comma 1, della legge 24 febbraio
1992, n. 225, che intendano tutelare in giudizio le loro posizioni
soggettive, con riguardo ai provvedimenti localizzati in ambiti
territoriali non ricadenti nella Regione Lazio.
La lesione al principio desumibile dall'art. 24 della
Costituzione risulta ancor piu' significativa se si tiene conto della
molteplicita' e della varieta' dei provvedimenti che rientrano nella
previsione di legge, tali pertanto da toccare interessi idonei a
frazionarsi in molteplici ed eterogenee posizioni soggettive.
Viene altresi' vistosamente conculcato anche il principio,
enunciato in Costituzione, del decentramento territoriale della
giurisdizione amministrativa, attuato, fin dal 1971 (legge 6 dicembre
1971, n. 1034), con l'attribuire ai tribunali amministrativi
regionali la cognizione di tutte le controversie scaturenti dalla
contestazione di atti della p.a. destinati ad esaurire i propri
effetti in loco.
Sotto questo aspetto, le norme in esame risultano quindi in
contrasto anche con l'art. 125, secondo comma, della Costituzione.
Ritiene invero questo giudice remittente che, con la previsione
di organi di giustizia amministrativa di primo grado in ambito
regionale, il Costituente abbia inteso garantire una distribuzione
territoriale dei tribunali amministrativi regionali tale da agevolare
il ricorso alla giustizia amministrativa, in sostanziale coerenza e
continuita' logica con i principi desumibili dall'art. 24 della
Costituzione.
Se e' vero che il Tribunale amministrativo regionale del Lazio fa
comunque parte del complesso della giustizia amministrativa di primo
grado, articolata su base regionale, e' pur vero che l'attribuzione a
tale Tribunale amministrativo regionale di controversie in nessun
modo connesse a criteri di .distribuzione territoriale, finisce per
svuotare di contenuto la previsione dell'art. 125 della Costituzione,
violando il senso del principio in esso espresso, e creando una sorta
di gerarchia tra i Tribunale amministrativo regionale territoriali,
incompatibile con il dettato e lo spirito della Costituzione e
realizzando anche un non irrilevante vulnus del principio generale
del «giusto processo», quale desumibile dal testo novellato
dall'art. 111 della Costituzione.
Infine le norme di legge in esame risultano in contrasto con
l'art. 23 dello statuto speciale della Regione Siciliana - regio
decreto legislativo 15 maggio 1946 n. 455, convertito il legge cost.
26 febbraio 1948, n. 2 e s.m.i. - che prevede che «Gli organi
giurisdizionali centrali avranno in Sicilia le rispettive sezioni per
gli affari concernenti la Regione»; norma di rango costituzionale, in
attuazione della quale, con il decreto legislativo 6 maggio 1948,
n. 654 e s.m.i., e' stato istituito il Consiglio di giustizia
amministrativa per la Regione Siciliana, che svolge funzioni di
giudice d'appello per tutte le impugnazioni proposte avverso i
provvedimenti giurisdizionali adottati dal Tribunale amministrativo
regionale della Sicilia.
Invero non appare discutibile che i provvedimenti adottati da
organi dello Stato centrale, nelle situazioni di emergenza dichiarate
ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225,
con efficacia territoriale limitata alla Regione Siciliana,
costituiscano «..... affari concernenti la Regione», e rientrino
pertanto nel novero di quelli attribuiti alla competenza del C.G.A.
dall'art. 23 dello statuto della Regione Siciliana, cosi' come si
verifica per gli analoghi provvedimenti adottati dagli organi
ordinari dello Stato, aventi efficacia limitata al territorio della
Regione Siciliana.
Lo spostamento di competenza per le controversie di primo grado,
dal Tribunale amministrativo regionale della Sicilia al Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, comporta conseguentemente anche
il mutamento del giudice d'appello, e quindi la sottrazione al C.G.A.
di alcune delle controversie ad esso attribuite dalla richiamata
disposizione di rango costituzionale, con inevitabile violazione del
suo disposto. Non sembra superfluo ricordare, a questo riguardo, come
ormai costituisca jus receptum, sia in giurisprudenza che in
dottrina, che il plesso giurisdizionale «Tribunale amministrativo
regionale Sicilia, C.G.A. per la Regione Siciliana» costituisca, per
effetto delle norme statutarie citate, un vero e proprio comparto
dotato di competenza funzionale a conoscere di tutte le controversie
insorgenti nell'ambito territoriale della Regione Siciliana e nello
stesso ambito esaurentisi, sicche' una eventuale deroga - come nella
specie - non assistita da adeguato supporto parimenti di rango
costituzionale, allo stato inesistente, non puo' sfuggire alle
censure qui ipotizzate.
Senza dire che appare quanto meno in controtendenza, rispetto ad
un momento caratterizzato da una avanzata elaborazione di
significative riforme nell'assetto costituzionale della Repubblica,
tendente ad accentuare il carattere «pluralistico» (federale) della
medesima, introdurre in materia di giurisdizione amministrativa
modifiche di segno vistosamente accentratore.
Si rileva, infine, come, susciti dubbi di costituzionalita' anche
il regime transitorio previsto dalle disposizioni di legge in esame,
che trova applicazione alla controversia oggetto del presente
giudizio.
Invero, lo spostamento di competenza che comporta il comma
2-quater dell'art. 3 anche per i giudizi in corso al momento della
entrata in vigore delle disposizioni in esame, legittimamente
instaurati presso i diversi Tribunale amministrativo regionale
territoriali, secondo le disposizioni di legge vigenti al momento
della loro proposizione, appare in contrasto con l'art. 25 della
Costituzione, determinando la sottrazione del giudizio al «giudice
naturale precostituito per legge».
Analoghe questioni di costituzionalita' sono state sollevate dal
Tribunale amministrativo regionale Sicilia - sede di Palermo, sez. 1A
con ord. n. 67 del 6 marzo 2006 e della sezione staccata di Catania,
sez. 1ª, n. 90 del 7 marzo 2006.